Tanto los discursos como las prácticas ligados al problema de las drogas, están íntimamente relacionados con las políticas públicas y, por lo tanto, con el campo de lo jurídico. Es en tal ámbito, donde las marchas y contra-marchas que se han producido en el nivel de la sanción de leyes y decretos, así como en el de los procesos penales y las sentencias, dan una somera idea de las dificultades con las que se encuentran los operadores socio-sanitarios al intentar la puesta en práctica de programas de reducción de daños.
Históricamente, tanto las leyes sobre el problema de las drogas como las prácticas de ellas derivadas, han obedecido al alineamiento de los gobiernos argentinos con las normativas de «guerra contra las drogas» de los Estados Unidos, en íntima colaboración y relación constante con la Drougs Enforcement Agenci (D.E.A.)
Antes de la promulgación de la Ley 23.737 (1) actualmente vigente, las normas jurídicas argentinas oscilaron entre penar la posesión de drogas ilegítimas para consumo personal en la medida en que no pudiese demostrarse el legítimo derecho a su tenencia, o permitir la misma siempre que no estuviera destinada al comercio o a procurar o proporcionar la droga a un tercero. Dichos vaivenes jurídicos se han dado, con ligeras variantes, desde la sanción de la ley 11.331 en 1930, la cual modificaba el artículo 204 del Código Penal incriminando la posesión de estupefacientes.
Toda vez que se produjo una modificación en pro de la despenalización de la tenencia para consumo personal, se basó la misma en que la tenencia en dosis correspondientes al consumo personal únicamente, quedaba incluida en la categoría de la protección a la libertad de las acciones individuales, garantizada en el artículo 19 de nuestra Constitución Nacional. Dicho artículo, no ha sido alterado en la última modificación de la Carta Magna. De modo que toda ley que no respete las libertades individuales, continúa siendo anticonstitucional.
Los juicios y sentencias que se produjeron bajo el amparo de las diversas leyes y sus modificaciones sucesivas, sentando jurisprudencia en muchos casos, sufrieron iguales vaivenes.
Entre octubre de 1974 y octubre de 1989, regía la ley 20.771, que pretendía legislar sobre la Salud Pública. A partir de un proyecto de ley presentado por el entonces diputado radical Lorenzo Cortese, actual Secretario de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico, y su posterior sanción como ley al inicio de la presidencia del Dr. Menem, en octubre de 1989 entró en vigencia la ley 23.737, que abarcaba otro bien jurídico: la Seguridad Pública, pasando entonces el consumo a ser más que un problema sanitario, pues «potencialmente implica poner en riesgo la seguridad del conjunto del tejido social». (2)
Este discurso es aún sostenido por los representantes del poder; en una reunión organizada por la D.E.A. y Gendarmería Nacional en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y realizada este año, el actual presidente Dr. Fernando De La Rúa expresó que «la lucha contra la droga es una cuestión de estado». Esta es la ley vigente en la actualidad, si bien se están sometiendo a consideración una serie de modificaciones a la misma.
El discurso socio-sanitario y sus prácticas
Tanto por estar sometidos a las leyes vigentes, como por ser sujetos atravesados por los discursos sociales de la época, los operadores socio-sanitarios no están al margen de los efectos que el discurso jurídico y las políticas públicas establecen en su ejercicio del poder. Por lo que se han visto, a partir de la vigencia y puesta en práctica de la Ley 23.737, desde hace más de diez años, compelidos a ocupar lugares que no son los propios de su que-hacer profesional.
La Ley 23.737 reprime la tenencia con pena de uno a seis años, estableciendo una pena de un mes a dos años cuando «por su escasa cantidad y demás circunstancias, sugiere inequívocamente que la tenencia es para uso personal». Así, toda persona que sea encontrada en posesión de drogas ilegales, será procesada, siendo entonces punible, con la posibilidad de quedar eximida de la pena, si se somete a uno de dos dispositivos: la medida educativa o la medida curativa. La primera implica asistir durante aproximadamente tres meses a reuniones grupales, en las cuales se supone se educará a los procesados para evitar que continúen con el consumo de drogas, mientras la segunda los obliga a asistir, por orden judicial, a dos años de tratamiento psicoterapéutico, durante los cuales deben ser re-educados para ser re-insertados en la sociedad, ya estigmatizados como ex-adictos.
De esta manera, el cumplimiento de la ley exige la implementación de cantidad suficiente de dispositivos asistenciales como para albergar a todos los usuarios de drogas ilegales que compulsivamente son enviados a realizar los tratamientos por orden judicial. Esto genera desde el comienzo al menos dos problemas: uno, relacionado con la capacidad asistencial del sistema socio-sanitario y el otro, con el lugar de guardianes de la ley en que quedan ubicados los profesionales. El problema de la capacidad para cubrir la demanda asistencial, ha sido resuelto momentáneamente, aunque no por completo, con la proliferación de «comunidades terapéuticas», «granjas educativas», etc., las cuales son dispositivos de internación la mayoría de las veces similares a cárceles y donde los derechos de los usuarios son constantemente violados. El de los operadores socio-sanitarios puestos – también compulsivamente – en el lugar de garantes del cumplimiento de la ley, queda en gran parte al arbitrio personal de cada profesional implicado. Sin embargo, los profesionales están legalmente obligados a rendir cuentas a los juzgados sobre el cumplimiento de los tratamientos por parte de los ¿»pacientes»?.
Por otra parte, mientras la ley define la recuperación del toxicómano como su «reinserción social plena, familiar, laboral y educativa», siendo éste un objetivo bastante difícil de lograr en una sociedad como la nuestra, el toxicómano suele tener que cumplir, transcurridos los dos años de plazo, la pena a la cual se le había sometido inicialmente.
En la única institución pública nacional dedicada a la prevención y tratamiento asistencial de las adicciones, que cumplió en 1999 veinticinco años de vida, el Centro Nacional de Reeducación Social (Ce.Na.Re.So.), se asiste tanto a las demandas espontáneas de la población, como a los sujetos derivados judicialmente. Si bien la desinformación respecto de las políticas de reducción del daño genera que muchos de los profesionales integrantes de la institución supongan que las mismas se dirigen sólo a los usuarios de drogas inyectables, la orientación teórico-clínica psicoanalítica predominante en la institución, entre cuya población de pacientes internados un 70% son portadores de VIH, produce un posicionamiento de algún modo acorde con la reducción de daños. Aún cuando la demanda de tratamiento proviene de la justicia, no se atiende a sujetos que se niegan a recibir asistencia ni se interna a nadie sin su consentimiento. Si bien cuenta con internación de corta y larga estadía y dentro de la institución está prohibido el consumo, es una institución de puertas abiertas y los tratamientos, cuando son ambulatorios, no exigen como premisa asistencial el abandono total del consumo.
Pero uno de los graves problemas con los que se ha enfrentado últimamente, es que gran parte de la demanda, derivada por el sistema judicial o desde otras instituciones asistenciales, se relaciona más con problemas sociales que con el hecho puntual de que el sujeto sea usuario ocasional, consumidor habitual o abusador de drogas ilegales. Se trata de personas «sin techo», sin red de contención social ni familiar, que probablemente han llegado a su estado de «toxicómanos» por las condiciones socio-económicas en que se han desarrollado.
De este modo y hasta el presente, esta ley que se apoya en las políticas de «guerra contra las drogas» norteamericanas, marginando, estigmatizando y penando a los usuarios de drogas como delincuentes, alejándolos de los sistemas sanitarios y asistenciales, ha mostrado ser un fracaso en todos los objetivos que debiera plantearse cualquier sociedad respecto al tema de las drogas: reducción de la oferta, reducción de la demanda, tratamientos libres de drogas y programas de reducción del daño.
Primeros indicios de factibilidad
Pese a este desalentador panorama, desde hace ya varios años se vienen realizando experiencias piloto en la implementación de programas de reducción del daño, así como investigaciones sobre su factibilidad. Varias organizaciones no gubernamentales (ONGs) han sido las pioneras, a veces con medios y por iniciativa únicamente propios y, otras veces, con aportes del Estado. El Proyecto de Lucha contra el SIDA y las ETS – LUSIDA – del Ministerio de Salud y Acción Social de la Nación, que contó con el apoyo financiero del Banco Mundial, llamó a concurso para financiar proyectos de investigación y asistencia, incluyendo en sus bases en el último llamado, este mismo año, el concepto de «reducción de daños».
Las ONGs e instituciones públicas que iniciaron trabajos desde la óptica de la reducción del daño, con el sólo empuje de los profesionales gestores y ejecutores de los mismos, lo hicieron principalmente en zonas del conurbano bonaerense (Avellaneda), provincia de Santa Fe (Rosario) y provincia de Buenos Aires (Mar del Plata). Son estos mismos profesionales quienes han asistido durante los últimos años a las convocatorias de la Asociación Internacional para la Reducción del Daño. Algunos de ellos estuvieron presentes en la reunión de San Pablo, Brasil, realizada durante los días 20 y 21 de enero de 1998, en la cual se fundó la Red Latino Americana de Reducción de Daños (RELARD) (3); a la misma asistieron desde Latinoamérica veinte representantes argentinos, entre otros muchos de países como Brasil, Colombia, Chile, Paraguay y Uruguay. La RELARD inició su trabajo con la solidaridad y apoyo internacional, eligiéndose en aquel momento el Primer Directorio con representantes de todos los países miembros, que tendría mandato hasta la 10º Conferencia Internacional de Reducción de Daños, realizada en Ginebra en 1999. Actualmente, la Dirección Ejecutiva de la Red se encuentra en Argentina. La RELARD tiene como objetivo promover la reducción de daños asociados al uso de drogas, con prioridad dada a la prevención del VIH en el contexto de la salud pública, y el respeto de los derechos humanos en América Latina». (4)
Efecto de la creación de la RELARD y fruto de la necesidad imperiosa de imponer las políticas de reducción de daños en el tema de las drogas en la Argentina, un grupo de profesionales que hacía tiempo trabajaban en reducción de daños asociados al consumo de drogas, creó en septiembre de 1999 la Asociación de Reducción de Daños de la Argentina (A.R.D.A.) (5), como «asociación nacional que agrupa a profesionales y organizaciones del país con el objetivo de reducir los daños asociados al consumo de drogas, tendiendo a incidir en la políticas de droga basadas en los principios de reducción del daño, promoviendo planes de acción que favorezcan una aproximación a la vez sanitaria y social al uso de drogas y la epidemia del VIH/SIDA, asociando la asistencia a la prevención y promoción de la salud». Mientras otro grupo de profesionales, también precursores de la implementación de programas de reducción de daños, fundaron en marzo del 2000 la Red Argentina de Reducción de Daños (REDARD) (6), que se propone como misión impulsar la inclusión de la perspectiva de reducción de daños asociados al uso de drogas en las políticas, planes y programas en la Argentina, teniendo como principios rectores la defensa de los derechos humanos y de la salud pública.»
Todo este colectivo de profesionales, si bien con las dificultades inherentes a todo movimiento instituyente, está trabajando actualmente en diversas áreas, en conexión con los organismos gubernamentales, habiéndose finalmente iniciado el arduo camino que llevará a la posibilidad de contar con el consenso social y el apoyo de las políticas públicas, que permitan la implementación de planes de reducción del daño frente al problema de las drogas.
Los promisorios pero dificultosos últimos avances
Además de lo anteriormente citado, uno de los factores que ha jugado a favor de que las instancias de gobierno comiencen a considerar la necesidad de implementar políticas de reducción del daño, probablemente sea la asunción de la Coordinación de la Unidad Coordinadora Ejecutora de VIH/SIDA y ETS, en la que fue absorbido el LUSIDA, dependiente del Ministerio de Salud de la Nación, por la Dra. Mabel Bianco, quien fuera hasta ese momento la responsable máxima de una ONG que trabajaba activamente, desde hacía muchos años, en la prevención del SIDA (7). La Dra. Bianco, habiendo estado en la «vereda» desde la cual los problemas de la comunidad se observan trabajando con ella, ingresó a la función pública con absoluta conciencia de cuáles son las cosas que están haciendo falta para que el problema de las drogas y su asociación con el SIDA y las ETS comience a mermar la gravedad que tiene actualmente.
El día 2 de agosto del 2000 se realizó en la sede del SEDRONAR, organizada conjuntamente por esta secretaría, la Unidad Coordinadora Ejecutora de VIH/SIDA y ETS y la REDARD, la primer Jornada SIDA y Drogas: «La estrategia de Reducción de Daños», con una gran convocatoria. Estuvieron presentes representantes de Brasil y España, exponiendo sobre la implementación de programas y políticas de Reducción de Daños en esos países. Al inaugurar la Jornada, el Secretario de Programación para la Prevención de la Drogadicción y Lucha contra el Narcotráfico, Dr. Lorenzo Cortese, dio a conocer la Resolución 351/2000 (8)
del SEDRONAR, en la cual recomienda al Ministerio de Salud de la Nación la adopción de programas y/o medidas tendientes a reducir los riesgos para personas adictas que a) no estén asistidas por los programas existentes o hayan fracasado repetidas veces en los mismos y b) estén a la vez expuestas a un alto riesgo de daño grave a su salud por enfermedades infecciosas que se relacionan con el abuso de drogas. (9)
Si bien tal resolución no es «la panacea», al menos da cierta libertad de acción a los operadores socio-sanitarios, quienes hasta el momento habían actuado, de alguna manera, al margen de la ley. Quien lea el texto de la resolución, se encontrará con que la misma ha sido fundamentada en lo planteado por la resolución Nº 43/3 de la Comisión de Estupefacientes de Naciones Unidas, en particular los puntos 1 y 2, y podrá observar que el Dr. Cortese dicta la resolución «a pesar que en nuestro país no se refleja con gravedad lo señalado precedentemente, corresponde considerar la conveniencia de adoptar medidas que recepten esta sugerencia».
Mientras tanto, en esa misma histórica jornada, los responsables de la Unidad Coordinadora Ejecutora de SIDA y ETS del Ministerio de Salud de la Nación daban a conocer el último informe estadístico sobre el problema del SIDA (10) del cual surge que el número de enfermos de SIDA mayores de 12 años en la Argentina registrado oficialmente al 30 de junio del 2000, es de 16.070 sujetos. Que de éstos, el 43.3% son o han sido usuarios de drogas inyectables y que por la progresión dada entre 1982 y 1999, hoy debe considerarse que de cada dos casos de enfermos de SIDA, uno por lo menos se debe al uso de drogas inyectables o está asociado con el mismo. Estos son datos estadísticos gubernamentales, si bien el responsable máximo del SEDRONAR, institución de máxima autoridad en el tema drogas en la Nación, considera que
«en nuestro país no se refleja con gravedad» lo que «en países que muestran la dolorosa realidad de grupos numerosos de personas toxicómanas, que por consumir drogas inyectables y no haber recibido atención o haber fracasado en intentos de tratamiento y rehabilitación, se encuentran severamente expuestas al riesgo de sufrir grave daño en la salud por enfermedades concurrentes y/o accidentes fatales.» (11)
Sin embargo, podemos considerar que se sigue avanzando. El 11 de agosto del 2000 se realizaron las Jornadas Preparatorias para el 9º Congreso de la Salud en el Municipio de Rosario: «VIH/SIDA y Adicciones como Problemáticas Urbanas. Diversas estrategias para su abordaje, la Reducción de Daños». El encuentro estuvo dirigido al personal de salud del ámbito público, privado y ONGs de Rosario. Los días 12 y 13 de octubre, organizado por la Unidad Coordinadora Ejecutora de SIDA y ETS del Ministerio de Salud de la Nación y la ONG Asociación Civil Intercambios, se realizó en la Ciudad de Buenos Aires el Seminario Regional sobre SIDA y Drogas: Reducción de Daños en el Cono Sur (12). Dicho Seminario Regional tiene como objetivo difundir los resultados del Proyecto Regional «Prevención de la infección por VIH en usuarios de drogas inyectables en el Cono Sur», que se desarrolla en las ciudades capitales de Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay desde inicios del año 2000 con fondos del Programa Conjunto de las Naciones Unidas para el VIH/SIDA (ONUSIDA). En el mismo se contó con la presencia del Dr. Alex Wodak de Australia, presidente de la Asociación Internacional de Reducción de Daños (IHRA), quien transmitió su experiencia a los participantes. En este momento, del 21 al 25 de octubre del 2000, se está realizando en Miami la Tercera Conferencia Estadounidense de Reducción de Daños, bajo el lema «Respuesta de las comunidades al daño relacionado con el uso de drogas: SIDA, hepatitis, prisión, sobredosis y más allá» (13). a la cual también han concurrido representantes argentinos. Por otra parte, ya se están desarrollando en el país actividades previas al «Foro 2000: Iº Foro y IIª Conferencia de cooperación técnica horizontal de América Latina y del Caribe en VIH-SIDA y ETS» (14), a realizarse entre el 2 y el 11 de noviembre del 2000, en Río de Janeiro, Brasil.
Se hace camino al andar
Como hemos visto, en apretada síntesis, el camino de la implementación de políticas de reducción del daño en la Argentina, no sin escollos, ha comenzado.
Contamos con recursos humanos capacitados para ponerse a la vanguardia de su implementación, a fin de lograr consenso social, voluntad política y acciones efectivas. Contamos con el apoyo internacional y la experiencia del recorrido ya realizado en otros lugares del mundo.
Los objetivos en el tratamiento del problema de las drogas siguen siendo: la reducción de la oferta, la reducción de la demanda, los tratamientos libres de droga y los programas de reducción del daño. Es necesario implicar en tal empresa a la comunidad, a los políticos, al sistema judicial, a los sistemas asistenciales, a los sistemas de seguridad, a los usuarios de drogas y a quienes hacen las leyes. Es necesario investigar la situación actual del problema y encontrar las soluciones adecuadas a las idiosincrasias locales.
Es necesario fortalecer las redes existentes y relacionarlas entre sí para sumar acciones por un objetivo común.
Es necesario lograr la participación de los medios de comunicación en la transmisión de información al público, de modo de lograr el consenso social.
Muchas cosas son necesarias para que este camino que ha comenzado pueda ser recorrido. Pero probablemente no sea posible avanzar mientras no haya voluntad política y se modifiquen leyes como la 23.737, que no sólo es anticonstitucional, sino que ha contribuido a agravar el problema. Probablemente no sea posible avanzar mientras las prácticas económicas del mercado y las políticas se negocien y se ejerzan en y desde los grupos de poder de turno enquistados en el Estado, y los problemas comunitarios de pobreza, marginalidad, violencia y delincuencia, asociados a las drogas, no sean un problema para el funcionamiento general de la economía ni para la dinámica del poder en la Nación, y se espere que su resolución se de en el nivel local.
La criminalización, marginación y discriminación de los grupos de riesgo son el resultado de decisiones políticas y económicas que no tienen en cuenta a la mayor parte de la población del país. El problema de las drogas, como uno de los emergentes de esta situación de injusticia e inequidad social, debe ser resuelto por quienes tienen en sus manos el poder de cambiar las cosas.
Confiamos que así lo hagan. Mientras tanto, «se hace camino al andar».
* Miembro del Dpto. de Admisión y Asistencia Ambulatoria del Ce.Na.Re.So., de la ARDA, la REDARD y el Capítulo de Drogodependencias y Alcoholismo de la Asociación de Psiquiatras Argentinos.
REFERENCIAS
1.Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha Contra el Narcotráfico – República Argentina – Presidencia de la Nación (SEDRONAR)http://www.sedronar.gov.ar/ / Ley 23.737 – http://www.sedronar.gov.ar/23737.htm. / Otras leyes vigentes relacionadas: http://www.sedronar.gov.ar/legislacion_argentina_en_materia.htm
2.Despenalización de la tenencia de drogas para consumo personal. El fracaso de la guerra contra las drogas, Hurtado, G., en Drogas y políticas públicas. El modelo de reducción de daños, Inchaurraga, S. (comp.), Centro de Estudios Avanzados en Drogadependencia y SIDA, Universidad Nacional de Rosario, 1999, Rosario, Argentina.
3.Red Latino Americana de Reducción de Daños: http://www.relard.org/REDELARDES.htm / Graciela Touzé – E-mail: gratouze@cvtci.com.ar
4.«La estrategia de reducción de daños como estrategia preventiva», Cymerman, P., Goltzman, D., Rossi, D., Sánchez, A. y Touzé, G. http://bioetica.org/drogas_-_opiniones_-_reduccion_de_danos.htm
5.Asociación de Reducción de Daños de la Argentina (A.R.D.A.) – E-mail: arda@enterate.com.ar
6.Red Argentina de Reducción de Daños (REDARD) – E-mail: redard@ciudad.com.ar
7.Coordinadora de la Unidad Coordinadora Ejecutora de VIH/SIDA y ETS, Dra. Mabel Bianco – E-mail: mbianco@msal.gov.ar (Comunicación personal).
8.Resolución 351/2000 del SEDRONAR – http://www.sedronar.gov.ar/Resol.htm
9.Noticia periodística: El gobierno acepta la «Reducción de Daños» para los adictos – Una puerta al cambio http://www.pagina12.com.ar/2000/00-08/00-08-13/pag22.htm
10.Ministerio de Salud y Acción Social de la Nación. Programa Nacional de Lucha contra los Retrovirus del Humano y SIDA –http://www.bioetica.org/sidalusidainf.zip / Fundamind – Boletín sobre el SIDA en Argentina – http://www.fundamind.org.ar/sida/lusida/index.htm / Fundación Huésped – Boletín – http://www.huesped.org.ar/fundacionweb/paginas/boletin.html
11.Noticia en la web de SEDRONAR: http://www.sedronar.gov.ar/not_30_9_00.htm
12.Noticia periodística: Tendencia: audaces propuestas legislativas para adicciones. Sida y drogas: cómo conjugar el verbo prevenir – http://www.lanacion.com.ar/suples/enfoques/0043/nota.asp?pag=p06.htm
13.Tercera Conferencia Nacional para la Reducción del Daño – Respuesta de las comunidades al daño relacionado con el uso de drogas: SIDA, hepatitis, prisión, sobredosis y más allá…, 21 al 25 de octubre del 2000, Miami, EE.UU. – http://www.harmreduction.org/conference/3rdnatlspanish.html
14.El FORO 2000 abarcará el I Foro y la II Conferencia de Cooperación Técnica Horizontal de América Latina y Caribe en VIH/SIDA y ETS. 6 al 11 de Noviembre, Río de Janeiro, Brasil – http://www.foro2000.aids.gov.br/espanol/foro_espanhol.htm
Nota: Artículo escrito en octubre del año 2000. Sus enlaces fueron actualizados por última vez el 31/01/2001.
